怀化市鹤城区人民政府

行政复议决定书

鹤府行复〔2023〕82号

申请人：粟XX，女，31岁，身份证号码43122519920219XXXX。

地址：湖南省怀化市鹤城区XX小区X栋X单元X号。

被申请人：怀化市公安局鹤城分局。

地址：湖南省怀化市鹤洲北路80号。

法定代表人：彭心付，局长。

委托代理人：唐勇，怀化市公安局鹤城分局执法监管中心，副主任。

委托代理人：蒋尧，怀化市公安局鹤城分局网安大队，大队长。

申请人不服被申请人作出的怀鹤公(网安)决字〔2023〕第1524号《公安行政处罚决定书》，申请行政复议一案，本府依法进行了审查，现已复议终结。

申请人请求：撤销怀鹤公(网安)决字〔2023〕第1524号《公安行政处罚决定书》。

申请人称：一、被申请人所作处罚决定存在法律适用错误、事实认定不清情形，申请人要构成为危害网络安全活动提供帮助的首要前提应是周X琪(视频拍摄者)的行为属于《网络安全法》第27条中的“危害网络安全活动”，但其行为实际上与该条款“危害网络安全活动”的含义并不相符，故不存在违反该条款的事实，也不应根据上述条款对申请人作出行政处罚。

（一）《网络安全法》第27条规定的禁止行为包括三种类型：1、直接非法侵入他人网络、干扰他人网络正常功能或者窃取网络数据；2、为他人实施上述行为提供专门的程序和工具；3、明知他人从事危害网络安全的活动，而为其提供技术支持、广告推广、支付结算等帮助行为。从该条款以分号形式并列上述禁止行为可知，“明知他人从事危害网络安全的活动...支付结算等帮助”中的“危害网络安全”应与前两款所述“危害网络安全”行为具有同等性质，即第27条中的“危害网络安全”应指从事非法侵入他人网络、干扰网络正常功能、窃取网络数据此类带有较高破坏性、严重影响网络正常使用及运行的危害行为。

（二）在被申请人对周X琪作的《公安行政处罚告知笔录》中，认定周X琪的行为属于构成虚构事实扰乱公共秩序，故根据《治安管理处罚法》第25条第一款进行的处罚，即被申请人已经认定周X琪不符合该条文规定的“危害网络安全”的行为，那么申请人也不构成明知他人从事危害网络安全的活动，而为其提供支付结算帮助。

（三）我国法律并没有规定为“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”人提供支付结算服务属于违法行为，则根据法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚的原则，申请人的行为并没有触犯法律禁止性规定，故不应对申请人作出行政处罚。目前公布的《治安管理处罚法(修订草案)》第三十条在现《治安管理处罚法》第二十七条关于邪教规定的基础上增加了“明知他人从事前款活动，为其提供条件的，依照前款的规定处罚”、第三十二条在现《治安管理处罚法》第二十九条关于侵入计算机信息系统规定的基础上增加了“明知他人实施侵入、非法控制计算机信息系统的违法犯罪行为而为其提供程序、工具，造成危害的”条文，但并未针对第二十五条“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”行为增加类似规定，正说明了针对此类行为的结算服务并不在法律规定的处罚范围之内。

二、即使周X琪的行为构成《网络安全法》第27条中的“危害网络安全活动”，申请人也不存在该条款所规定的“明知”的情形，故不符合适用该条款进行处罚的主观条件。

申请人在与周X琪绑定账号后，没有机会也没有条件知道其发布的视频是否危害网络安全，故不存在“明知”的可能性。

（一）申请人在绑定账号时并不知道周X琪会在该平台发布危害网络安全的视频，而且当时申请人有明确表示其自行发布的短视频内容应符合平台规范要求。

（二）周X琪不属于长沙XX文化传媒有限公司的员工，周X琪所发布的视频所有过程都是其个人行为，个人制作，用其个人账号发布，没有用公司的账号及设备，且发布视频之前无需经过公司审核，申请人没有参与也无法阻止。

（三）无论在视频发布之前或之后，申请人对周X琪所发布视频的真实性均难以核实。被申请人作为依法行使国家权力、执行国家行政职能的机关，有权力通过调取监控、现场调查等方式全面、充分地核实视频内容的真实性，但申请人作为一个企业组织，在未实际参与前期视频拍摄的情况下，难以对周X琪所发布视频的真实性进行有效核实。

（四）申请人并非网络平台或网络直播营销主播服务机构，对周X琪不存在法定的监管义务，双方也并未约定公司具有监管权限，即使公司有义务审查周X琪发布的每一条视频，那么在实际并未一一审查到位的情况下，又何来明知其从事危害网络安全的活动还帮助结算？此时也仅应构成疏于管理的过失行为，不应被推定为明知。何况从申请人在事前未参与任一视频拍摄及发布的前提下，在事后偶然发现周X琪发布的视频存在违规要求其删除的行为来看，在未负审查义务的情况下，公司已给予了合理的提醒注意。

（五）申请人要求周X琪删除违规视频的行为，表明公司对违规视频及其结算是予以否定的，足以证明申请人不存在“明知”周X琪危害网络安全而提供帮助的主观故意。删除视频意味着该视频自始无法得到收益结算，此时如要构成“明知”，应当是在发现违规后放任该视频继续传播，而非要求其进行删除。自始至终，申请人与周X琪绑定拼多多账户都不存在为其所谓违反网络安全活动的行为提供支付结算帮助的目的。

（六）参照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》第十一条“可以认定行为人明知他人利用信息网络实施犯罪”的规定，申请人不存在主观“明知”。该解释第十一条规定：“为他人实施犯罪提供技术支持或者帮助，具有下列情形之一的，可以认定行为人明知他人利用信息网络实施犯罪，但是有相反证据的除外：(一)经监管部门告知后仍然实施有关行为的；(二)接到举报后不履行法定管理职责的；(三)交易价格或者方式明显异常的；(四)提供专门用于违法犯罪的程序、工具或者其他技术支持、帮助的；(五)频繁采用隐蔽上网、加密通信、销毁数据等措施或者使用虚假身份，逃避监管或者规避调查的；(六)为他人逃避监管或者规避调查提供技术支持、帮助的；(七)其他足以认定行为人明知的情形。”《最高人民法院刑事审判第三庭、最高人民检察院第四检察厅、公安部刑事侦查局关于深入推进“断卡”行动有关问题的会议纪要》第四条也明确“对于犯罪嫌疑人提出的主观明知方面的辩解，要高度重视、认真查证、综合认定。”申请人明显不符合第十一条规定的任一情形，虽然该规定是针对于刑事犯罪，但从上述条文内容可知，对于“明知”应当慎重认定，就《网络安全法》第27条中的“明知”而言，也同样应当综合案件事实审慎认定。

三、即使周X琪的行为构成《网络安全法》第27条中的“危害网络安全活动”，申请人也不存在为其提供支付结算帮助的行为。

（一）申请人与周X琪就拼多多视频账号进行绑定，是属于公司正常业务范围之内的合作，该绑定操作是一种中立的行为，实际对视频提供结算的是视频平台。

（二）周X琪发布的“俩摩托车司机看来个美女乘客发生了争夺大战”“深夜外卖姐姐送餐下楼发现车被偷了”“竟有这样的女儿大半夜一点要送我去坐牢”“母女在路边发生了争执妈妈让女孩在大雨中跪下”等视频拍摄时间均发生在2023年7月底和8月初，而长沙XX文化传媒有限公司与周X琪的支付结算到7月份就截止了(7月份结算金额的来源系周X琪6月份发布的视频)，故就算周X琪发布的上述视频构成危害网络安全，申请人在此期间也没有为其提供结算服务，不属于为他人从事危害网络活动提供帮助。

综上，申请人的行为并不构成明知他人危害网络安全活动而提供帮助，申请人并不符合《网络安全法》第27条、第63条所规定的情形，应不予行政处罚。被申请人根据《网络安全法》第27条、第63条对申请人作出的行政处罚决定事实不清、适用法律错误，依法应当予以撤销。申请人一直严格遵守国家法律法规，遵守市场秩序，在得知本案相关情况后已引起了高度重视，申请人已与周X琪解除绑定关系，今后保证提高认识、加强宣贯。

被申请人称：一、本机关作出的公安行政处罚决定事实清楚、证据充分。2023年8月4日20时许，长沙XX文化传媒有限公司注册地址为长沙市天心区XX路一段X号X公寓第X幢X号，实际工作地为怀化市鹤城区阳光地带3栋家中。2023年5月份与至8月份之间，周X琪作为长沙XX文化传媒有限公司的签约人，周X琪在拼多多平台发布包含虚假的家庭矛盾、社会矛盾、虚假警情等短视频赚取流量，长沙XX文化传媒有限公司为其提供支付结算帮助，再由法人代表粟XX与周X琪对赚取的流量费进行分账，二人从中获利。上述违法事实，分别有违法行为人本人的陈述和申辩、同案违法行为人的陈述与申辩、证人证言、监控录像等证据证实。本机关作出的公安行政处罚决定适用法律、法规正确，量罚适当。

二、长沙XX文化传媒有限公司的行为违反了《中华人民共和国网络安全法》第二十七条、第六十三条之规定。结合《湖南省公安行政处罚裁量基准》的相关规定，拟对长沙XX文化传媒有限公司罚款十万元的处罚。根据2020年开始实行的《网络信息内容生态治理规定》第六条的规定此行为构成危害网络安全；对周X琪的处罚，我们认为她是危害网络安全活动。关于周X琪和XX公司的情况，根据我们的调查：周X琪和XX公司达成协议，周X琪是该公司的签约主播，这个情况在公司的页面都显示的很清楚，足以证明周X琪和XX公司的关系。对于XX公司和拼多多平台签订的协议中已明确规定不得危害网络安全，其中第六条明确规定乙方的义务。从我们调取的粟XX与周X琪的结算记录，即使是通过拼多多结算，拼多多给公司结算100%的提成。XX公司需要承担100%的责任。公司解约是9月10日，我局已于8月4日已对周X琪进行立案，对于消除社会影响，并不是公司主动消除的。长沙XX文化传媒有限公司作为网络经营营业商没有正当履行平台短视频的监管责任，导致平台发布了虚假的家庭矛盾、社会矛盾虚假警情等视频，破坏了网络安全。但该公司在听证会上提出：根据违法事实特别轻微，公司对平台的监管难度、公司收益小且是微小企业等因素综合考量。按照行政行为的比例原则，结合《行政处罚法》关于从轻、减轻的规定，以《网络安全法》第27条、第63条减轻处罚，并且《网络安全法》第12条第二款规定任何个人和组织使用网络应当遵守宪法法律，遵守公共秩序...不得利用网络从事危害国家安全...编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序，以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。根据网安法第63条规定：我们已经适用最低款并且减轻作出处罚决定，是依法依规处罚。对于其他平台的违法行为，我们已经将按照属地管辖原则来进行线索移交。

综上所述，提起复议申请撤销的公安行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、定性准确、适用法律正确、量罚适当，处置结果公平公正，申请人粟XX的复议理由不能成立，请求对怀鹤公(网安)决字〔2023〕第1524号《公安行政处罚决定书》依法予以维持。

本府查明：

一、2023年8月4日，被申请人怀化市公安局鹤城分局民警在工作中发现一名叫周X琪(女，身份证号码：52262719881028XXXX)在其微信视频号、多多视频号中散布“俩摩托车司机看来个美女乘客发生了争夺大战”“深夜外卖姐姐送餐下楼发现车被偷了”“竟有这样的女儿大半夜一点要送我去坐牢”等虚假言论。经摸排，民警于2023年8月4日13时许在怀化市鹤城区尚龙名苑抓获周X琪，并将其口头传唤至公安机关。经进一步侦查发现，周X琪的多多视频号显示为长沙XX文化传媒有限公司（以下简称“XX公司”）账号下的签约主播，为深挖违法犯罪线索，怀化市公安局鹤城分局将XX公司的法人代表粟XX传唤审查。

二、经怀化市公安局鹤城分局查证，2023年4月开始，周X琪开始在互联网上发布虚假社会矛盾、虚假警情视频，5月份左右，XX公司法人代表粟XX与周X琪通过微信联系，约定周X琪用其私人微信绑定“音韵仲金”公众号后在微信视频号进行视频发布，赚取公众号的涨粉提成。随后，在5月10日，粟XX邀请周X琪在拼多多平台上绑定XX公司的视频号成为XX公司在拼多多平台的签约主播，XX公司提取100%的流量提成。粟XX与周X琪私下约定三七分成(粟XX分三成、周X琪分七成)。周X琪在7月底8月初在多多视频、微信视频号、抖音、快手等短视频平台发布大量虚假警情、虚假社会矛盾视频。粟XX在5月已发现周X琪在发布含有虚假警情、虚假社会矛盾的视频，粟XX自称有提醒周X琪删除的行为，但并未强力制止，仍与其继续签约拼多多平台。在8月4日上午，粟XX看到周X琪发布的“女外卖员送外卖电动车被盗”虚假警情、虚假社会矛盾视频，该视频在微信视频号、多多视频等短视频平台累计超过6000余万浏览量，点赞量24.6余万，转发量17.4余万，评论量12.7余万，已造成严重社会影响。怀化市公安局鹤城据此作出怀鹤公(网安)决字〔2023〕第1524号《公安行政处罚决定书》，认定2023年5月份与至8月份之间，周X琪作为XX公司的签约主播，在拼多多平台发布包含虚假的家庭矛盾、社会矛盾、虚假警情等短视频赚取流量，XX公司为其提供支付结算帮助，再由法人代表粟XX与周X琪对赚取的流量费进行分账，从中获利的违法行为，属于《中华人民共和国网络安全法》第二十七条中“明知他人从事危害网络安全的活动的，不得为其提供技术支持、广告推广、支付结算等帮助”的违法行为，依据该法第六十三条的规定，决定对粟XX行政拘留三日，因粟XX已怀孕，决定不予执行行政拘留。

二、怀化市公安局鹤城分局在2023年9月18日向XX公司告知了拟作出的行政处罚，XX公司法定代表人粟XX提出了陈述申辩和听证申请。2023年9月28日10时，怀化市公安局鹤城分局在怀化市公安局鹤城分局执法监管中心就XX公司为他人从事危害网络安全活动提供帮助一案举行听证会，粟XX及其两名代理律师均到场参加听证会并发表意见。会后，怀化市公安局鹤城分局根据听证情况经呈报后决定，按照行政行为的比例原则，结合《行政处罚法》第32条关于从轻、减轻的规定，决定对XX公司减轻处罚，由原十万元罚款减轻为贰万元罚款。

上述事实，有接报案登记表、受案登记表、粟XX询问笔录、周X琪询问笔录、杨松华询问笔录、李述刚询问笔录、转账记录、行政处罚告知笔录、举行听证通知书、听证笔录、呈请报告书等证据证实，本府予以确认。

本府认为：

一、依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条之规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。依照上述规定，被申请人具有对其辖区内违反治安管理法律法规的行为人作出行政处罚的法定职权。

二、《中华人民共和国网络安全法》第十二条第二款规定“任何个人和组织使用网络应当遵守宪法法律，遵守公共秩序，尊重社会公德，不得危害网络安全，不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益，煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，煽动分裂国家、破坏国家统一，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视，传播暴力、淫秽色情信息，编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序，以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。”第七十条规定“发布或者传输本法第十二条第二款和其他法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。”可见，国家倡导诚实守信、健康文明的网络行为，禁止违法的网络行为，对于违法网络行为依法予以处罚。编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序等行为属于违法网络行为，应当根据《中华人民共和国网络安全法》第七十条的规定，依照有关法律、行政法规的规定处罚。本案中，周X琪在多多视频等短视频平台多次发布虚假警情、虚假社会矛盾的视频，引发多人转发、评论、点赞，其发布的消息不真实，扰乱社会秩序，造成了严重不良影响。周X琪的行为符合治安违法行为构成要件，具有社会危害性，该行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条规定的“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”，“处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”的情形。故周X琪的违法行为事实清楚，法律适用正确，怀化市公安局鹤城分局的行政处罚并无不当。

三、《中华人民共和国网络安全法》第二十七条规定“任何个人和组织不得从事非法侵入他人网络、干扰他人网络正常功能、窃取网络数据等危害网络安全的活动；不得提供专门用于从事侵入网络、干扰网络正常功能及防护措施、窃取网络数据等危害网络安全活动的程序、工具；明知他人从事危害网络安全的活动的，不得为其提供技术支持、广告推广、支付结算等帮助。”第六十三条规定“违反本法第二十七条规定，从事危害网络安全的活动，或者提供专门用于从事危害网络安全活动的程序、工具，或者为他人从事危害网络安全的活动提供技术支持、广告推广、支付结算等帮助，尚不构成犯罪的，由公安机关没收违法所得，处五日以下拘留，可以并处五万元以上五十万元以下罚款；情节较重的，处五日以上十五日以下拘留，可以并处十万元以上一百万元以下罚款。单位有前款行为的，由公安机关没收违法所得，处十万元以上一百万元以下罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照前款规定处罚。”第七十六条对网络安全的定义是指通过采取必要措施，防范对网络的攻击、侵入、干扰、破坏和非法使用以及意外事故，使网络处于稳定可靠运行的状态，以及保障网络数据的完整性、保密性、可用性的能力。《公安机关互联网安全监督检查规定》第二十五条规定“受公安机关委托提供技术支持的网络安全服务机构及其工作人员，从事非法侵入监督检查对象网络、干扰监督检查对象网络正常功能、窃取网络数据等危害网络安全的活动的，依照《中华人民共和国网络安全法》第六十三条的规定予以处罚；”可见，危害网络安全活动应指网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为，而编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序等行为尚不构成危害网络安全活动。本案中，XX公司和其法人粟XX符合《中华人民共和国网络安全法》第二十七条规定的为危害网络安全活动提供支付结算等帮助的构成要件是其签约主播周X琪实施了危害网络安全活动且XX公司为其提供帮助服务。本府在前述已经阐明，周X琪的行为尚不构成危害网络安全活动，且怀化市公安局鹤城分局亦是以周X琪故意扰乱公共秩序作出行政处罚。怀化市公安局鹤城分局答复称申请人属于《网络信息内容生态治理规定》第六条规定的危害网络安全活动“网络信息内容生产者不得制作、复制、发布含有下列内容的违法信息：(八)散布谣言，扰乱经济秩序和社会秩序的；”但在罚则部分，第三十四条规定“网络信息内容生产者违反本规定第六条规定的，网络信息内容服务平台应当依法依约采取警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号等处置措施，及时消除违法信息内容，保存记录并向有关主管部门报告。”未见怀化市公安局鹤城分局在本案中作出行政处罚的类型。综上，怀化市公安局鹤城分局对XX公司和其法人粟XX适用《中华人民共和国网络安全法》第二十七条、第六十三条的规定作出的行政处罚，认定事实不清，适用依据错误，应予撤销。

四、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”该条规定是禁止不利变更原则在行政复议程序中的体现。根据该原则及立法精神，该条款既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。但原行政机关经重新调查后，依据新的事实和证据作出处理的，不在此限。本案中，XX公司及其法人粟XX与周X琪在多次发布虚假警情、虚假社会矛盾视频所获得的收益应属于违法所得，且属于未查明的事实，怀化市公安局鹤城分局可以在重新调查后，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款的规定对违法所得予以没收。

五、本府在此警示，《中华人民共和国刑法》第二百九十一条已对编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的行为规定了明确的刑事责任：如果造成严重扰乱社会秩序，将面临最高三年的有期徒刑、拘役或管制；若造成更严重的后果，刑期可达三年以上七年以下。因此，在当前信息快速流通的时代，我们每个人都有责任确保所发布信息的准确性和真实性。编造和传播虚假信息是对社会责任的严重违背，会导致不必要的恐慌、误解和矛盾，甚至可能危害公共安全。公众在发布相关信息时应审慎行事，避免传播未经核实的信息，共同守护一个安全、和谐的社会环境。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，本府决定如下：

撤销被申请人怀化市公安局鹤城分局作出的怀鹤公(网安)决字〔2023〕第1524号《公安行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内，依法向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。

怀化市鹤城区人民政府

2023年12月29日

（印章）