政府和社会资本合作(PPP)模式的意义

及在我区的运用

鹤城区财政局

一、PPP模式的内涵及形式

1、概念

PPP是英语的缩写，Pub1ic：公共、Private：私人、Partnership：合作，广义的PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，让非公共部门所掌握的资源参与公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其实质就是“使用者付。PPP模式的本质，是一种基于契约的政府和社会资本合作过程，双方的权利义务、风险分担、利益共享等均以合同明确。

2、意义

从政府角度看，通过动员社会资本参与，不仅可以减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，借助推进PPP模式的契机，还能深化财税体制改革，加快建立现代财政制度。

从社会角度看，通过发挥政府和社会资本的各自优势，让专业的人做专业的事，并通过建立激励相容的约束机制，把政府政策目标、社会公众目标和社会资本的运营效率、技术进一步结合起来，充分提高公共产品的供给效率。

3、基本特征

政府与企业共享投资收益，共担投资风险和责任，主要通过政府政策的引导和监督，在政府资金的支持下，在项目建设期和运营期，广泛采取民营化方式在公用事业领域引入民间资本及专业化的管理和服务。

4、模式核心

随着规范、有效的激励、约束市场竞争机制的形成，由公司化的投资主体负责公共基础设施的投资、建设和运营，降低项目建设和运营等环节的成本，从而保证公共事业的服务质量和运营效率，进而保证消费者利益。

5、应用范围

PPP应用较为广泛的行业领域主要有公共交通、公用设施及社会公共服务等。

公共交通项目：包括机场、港口、桥梁、公路、铁路、和城市轨道交通等公共服务性强、投资规模大的项目。

公共设施项目：通常是指政府有义务提供的市政公用基础设施项目，包括供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理等，这些项目一般具有公益性、自然垄断性、价格强性小、政府监管严等特点。

社会公共服务项目：通常包括医疗服务设施、学校、养老院、保障性住房等。

6、PPP模式的具体表现形式

PPP模式在不同项目的实践中主要有以下四种表现模式。

一是BOT模式。BOT (投资建设—租赁经营—转让)即社会投资方先与政府方签订长期租赁合同，由社会资本方在公共土地投资、建设基础设施，并在租赁期内经营该设施，通过向用户收费而收回投资实现利润。合同结束后将该设施交还给政府方。一般期限为25—3O年。

二是TOT模式。TOT (购买—经营—移交)即社会资本方购买已有的公共基础设施，经过一定程度的更新、扩建后经营该设施。在经营期内社会资本方拥有该设施的所有权，合同结束后该设施的所有权和经营权移交给政府方。一般期限为8—15年。

三是BT模式。BT (投资建设—移交)即社会资本方先垫资建设基础设施，完工后以约定好的价格交给政府方，即政府回购。

四是BT0模式。BT0 (投资建设—移交—委托经营)即社会资本方先垫资建设基础设施，完工后以约定的价格交给政府方。政府方再将该设施以一定的费用回租给社会资本方，由社会资本方经营该设施，一般期限为20—25年。

PPP模式还有其他表现形式：狭义PPP模式(北京地铁四号线PPP项目)，DBO(设计建设—建设—委托运营)，设计—采购—施工，股权转让，委托运营，代建制等等。

二、PPP模式在我国及我省的发展情况

2014年以来，中央开始大力推广PPP模式，构建系统性管理制度和政策体系。2014年9月2 1日，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，明确提出“推广使用政府与社会资本合作模式”；2014年9月2 6日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]7 6号)，成为财政部推广PPP以来所颁布的第一份正式文件；2014年11月29日，财政部又印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，进一步明确了政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。

2015年5月，国务院办公厅下发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）文件，要求各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步完善制度、规范流程，加强监管，多措并举，在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度，保证社会资本和公众共同受益，吸引社会资本参与公众产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力和效率。

2015年6月10日，“湖湘财政论坛—2015 PPP国际论坛”在长沙举行，中外专家共同探讨如何加快推广运用PPP模式。

2O15年7月1O日，财政部PPP工作领导小组召开了全国PPP综合信息平台建设工作电视电话会，财政部已初步搭建了PPP(政府和社会资本合作)综合信息平台。目前，信息平台已经具备在全国范围试运行的条件。下一阶段，财政部将加快推进平台投入运行，将PPP储备项目、执行项目、示范项目等信息，尽快采集到信息平台中，为政府项目与商家提供一个交流平台。

事实上，PPP模式在我国也不算是新鲜事物，1995年启动建设的广西来宾电广项目，2004年启动建设的北京地铁4号线都是典型的PPP项目实例。2014年以来在全国各地推出一批PPP示范项目。

PPP模式在我省也得到了大力发展。2014年12月，我省向社会公布了首批3O个示范项目，总投资583亿元；2015年7月3日，我省又向社会公布了第二批政府和社会资本合作项目52个，总投资768亿元，怀化市有中方县、新晃县、辰溪县、靖州县、会同县各申报了一个项目。目前湖南已采用PPP模式成功的项目包括长沙磁浮项目、湘潭九华污水处理项目等。

三、PPP模式在我区运用的可行性分析

截至2017年底，我区地方政府债务余额为：15.61亿元，而上级下达的债务上限为18.8亿元。由于市、区财政体制的限制，区财政不可能拿出更多的资金用于项目建设。同时，由于市、区职能的不同，城市基础建设和公共服务产品的提供主要由市人民政府负责，可供我区运用的PPP模式的空间和财力都十分有限。但就我区目前实施的项目来看，通过调查了解和研究分析，我们筛选了以下2个方面的项目，看可否论证实施PPP模式项目。

1、鹤城区黄岩景区基础设施建设项目，因其符合文化和旅游部、财政部联合发布的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》相关文件精神，属于文旅部、财政部鼓励实施PPP模式建设的项目，且该项目完工营运后有一定收益，建议引入社会资本，实施PPP模式建设。

2、根据财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号文，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，我区黄金坳集镇区、贺家田集镇区、黄岩管理处集镇区、凉亭坳集镇区、卢坪乡集镇区污水处理工程，垃圾收转运工程及无害化卫生厕所改造工程符合相关文件精神，建议按照PPP模式进行实施。